СУТНІСТЬ ЛІЦЕНЗІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ ЯК НЕЮРИСДИКЦІЙНОГО ПРОВАДЖЕННЯ У СФЕРЇ МИТНОЇ СПРАВИ

Размещено на сайте: 06.07.2008

Постановка проблеми. Митне законодавство України містить митно-правові норми, які визначають порядок реалізації відповідних матеріально-правових норм. Ці норми визначають особливості застосування окремих адміністративних проваджень неюрисдикційного характеру у сфері митної справи, а саме ліцензійного провадження.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Комплексне дослідження особливостей ліцензійного провадження, що існує у сфері митної справи, в Україні не проводилось.

Формулювання цілей статті. Основна ціль цієї статті полягає у проведенні дослідження адміністративно-правової природи ліцензійного провадження, як одного з видів неюрисдикційних проваджень, що виникають у сфері митної справи. А також з'ясування його специфіки.

Основний зміст. Реєстраційно-дозвільні провадження складають одну з самих чисельних груп серед адміністративних проваджень неюрисдикційного характеру. Вони спрямовані на отримання спеціальних дозволів компетентних органів щодо здійснення певних видів діяльності, обороту певних предметів та речовин, їх використання тощо.

3 числа реєстраційно-дозвільних проваджень у царині митної справи ми вирішили акцентувати свою увагу на ліцензійному провадженні. Це зумовлене наступним. По-перше, ліцензійне провадження має неабияке значення в процесі здійснення митної справи. М.В. Ковальова, підкреслює, що основним завданням ліцензування є забезпечення безпеки підприємницької діяльності, оскільки здійснення ліцензованих видів підприємництва може бути пов'язано з заподіянням шкоди інтересам, життю та здоров'ю громадян, навколишньому природному середовищу та безпеці держави тощо, і саме ліцензування має усунути, чи принаймні мінімалізувати, таку небезпеку [1]. Звичайно в нашому випадку мова йде не про небезпеку життю та здоров'ю людини і громадянина, а про загрозу майновим правам та законним інтересам, причому, як правило, суб'єктам підприємницької діяльності. По-друге, застосування ліцензійне провадження набуло дуже великого поширення. По-третє, це провадження досить чітко та якісно врегульовано чинним законодавством в порівнянні з іншими провадженнями.

Ми віднесли ліцензійне провадження до числа тих, що не містять митних процедур і завжди ініціюються приватними особами. Останнє характерно майже для всіх реєстраційно-дозвільних проваджень. Крім того ці провадження встановлюють офіційний, формалізований порядок реалізації конкретних прав та законних інтересів приватних (як фізичних так і юридичних) осіб. Державні органи (в нашому випадку органи Державної митної служби), які виступають домінуючими суб'єктами, лише забезпечують, сприяють реалізації цих прав, що жодною мірою не принижує їх роль, однак істотно змінює процесуальний статус в порівнянні з тим, який вони мають, виступаючи суб'єктом адміністративної юрисдикції чи органом державного контролю.

Мета провадження - реалізація права чи інтересу приватної особи, зумовлює внесення плати до державного бюджету за видачу відповідних дозволів та ліцензій. В нашому випадку виправданість стягнення такої плати є безумовною, адже згадані дозволи та ліцензії отримуються з метою здійснення підприємницької діяльності.

Також ми віднесли ліцензійне провадження до проваджень спрямованих на реалізацію управлінських повноважень виконавчого характеру, при чому до таких, що застосовуються на лише у царині митної справи. Більш того, це одне з самих поширених адміністративних проваджень неюрисдикційного характеру. Нині в Україні ліцензується 69 видів підприємницької діяльності і переважна більшість центральних органів виконавчої влади, а також місцеві державні адміністрації уповноважені здійснювати ліцензування. Надані такі повноваження і Державній митній службі України. Згідно з чинним законодавством вона видає ліцензії на здійснення діяльності митного брокера та митного перевізника. У МК ці види діяльності об'єднані під спільною назвою - підприємницька діяльність із надання послуг з декларування товарів і транспортних засобів та перевезення товарів, що переміщуються через митний кордон або перебувають під митним контролем. Їх правовому регулюванню присвячений однойменний розділ, що складається з двох глав і дев'яти статей. Статті 176 та 182 цього розділу прямо вказують, що обидва вищезгаданих види діяльності підлягають обов'язковому ліцензуванню, однак інші процесуальні норми у МК відсутні. Натомість ст. 178 та ст. 183 зазначають, що ліцензування здійснюється у загальному порядку. Такий загальний порядок передбачений спеціальним законом - Законом України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" [2], який, кореспондуючись з МК через положення п.61 ст.9, визначає посередницьку діяльність митного брокера та митного перевізника, як таку, що потребує ліцензування.

Загальний порядок ліцензування є одним з істотних досягнень в розвитку як адміністративного процесу, так і регулювання підприємницької діяльності.

За моніторингом, здійснюваним Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва, до жовтня 2000 року - часу набрання чинності новою (нині - діючою) редакцією Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" - ліцензійному обмеженню підлягало 212 видів підприємництва і майже 1500 окремих видів робіт, при чому кожен дозвіл чи ліцензія видавався в кращому випадку з певними особливостями та відмінностями, а в гіршому - порядок його видачі був взагалі не формалізований, не спирався на конкретні процесуальні норми, що перетворювало сферу ліцензування в широке поле для порушень вимог законності та відверто протиправних дій.

Однак запровадження згаданого Закону дозволило не лише істотно скоротити перелік об'єктів ліцензування, а й розробити єдине (універсальне) ліцензійне провадження, обов'язкове до застосування всіма органами ліцензування, Крім того важливою новацією стало визначення центрального органу виконавчої влади, уповноваженого здійснювати державне управління у сфері ліцензування - Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва.

Нині нормативну базу для здійснення проваджень щодо видачі ліцензій (ліцензійних проваджень) в Україні складають Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" та ціла низка Постанов Кабінету Міністрів України. Основними серед них є наступні "Про затвердження переліку органів ліцензування" [3], "Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності" [4], "Про запровадження ліцензій єдиного зразка для певних видів господарської діяльності" [5], "Про термів дії ліцензій на провадження певних видів господарської діяльності, розмір і порядок зарахування плати за їх видачу" [6], "Про затвердження Порядку формування, ведення і користування відомостями ліцензійного реєстру та подання їх до Єдиного ліцензійного pеєстру" [7].

Наведений перелік не претендує на вичерпність, однак аналіз згаданих актів дозволяє стверджувати, що наявність спеціального Закону та цілої низки акгів вищого органу виконавчої влади дали змогу досить детально врегулювати ліцензійне провадження, як одне з адміністративних проваджень неюрисдикційного характеру.

Разом з тим істотну роль у регулюванні ліцензування та його процедури відводиться і відомчим нормативним актам. Їх можна розділити на три групи.

До першої належать накази Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, які уточнюють та деталізують окремі питання ліцензування, в тому числі стосовно здійснення ліцензійного провадження. До їх числа належать Наказ "Про затвердження Інструкції про порядок заповнення бланка ліцензії єдиного зразка" [8], Наказ "Про затвердження Положення про порядок надання відомостей в електронному вигляді до Єдиного ліцензійного реєстру" [9], та низка інших підзаконних актів.

До другої групи належать ліцензійні умови. Статтею 8 Закон України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" визначено, що ліцензійні умови є нормативно-правовим актом, приписи якого встановлюють кваліфікаційні, організаційні, технологічні та інші вимоги для здійснення певного виду господарської діяльності, а суб'єкт господарювання зобов'язаний провадити певний вид господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, відповідно до встановлених для цього виду діяльності ліцензійних умов. Тобто, виходячи зі смислу Закону, видача ліцензії на певний вид діяльності можлива лише в тому разі, коли на нормативному рівні зафіксовані вимоги до такого виду діяльності. Частиною 5 згаданої статті передбачено, що відповідні ліцензійні умови затверджуються спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і органу ліцензування, в нашому випадку -Державної митної служби України.

3 цього приводу в царині митної справи існують певні проблеми. Так спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Державної митної служби України затверджено ліцензійні умови провадження підприємницької діяльності митного перевізника [10]. Однак ліцензійні умови діяльності митного брокера досі відсутні. У своїй діяльності митні органи керуються власним Наказом "Про затвердження Положення про діяльність підприємств, що здійснюють декларування на підставі договору" [11]. Позиції органів, зобов'язаних затвердити ліцензійні умови, щодо цього наказу прямо протилежні. Експертно-апеляційна рада Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва ще у 2000 році прийняла рішення, що мало характер експертного висновку "Про необхідність усунення порушень вимогам Указу Президента України від 03.02.98 № 79/98 Державною митною службою України" в якому наполягав на його скасуванні [12], а пізніше, в листі № 2-431-955/5894 від 28.09.2001 "Щодо ліцензування господарської діяльності з посередницької діяльності митного брокера та митного перевізника" запропонував власний проект ліцензійних умов провадження посередницької діяльності митного брокера та митного перевізника (єдиний документ) [13].

В свою чергу Державна митна служба України відстоюючи власну позицію з експертним висновком не погодилась і продовжила застосовувати Наказ "Про затвердження Положення про діяльність підприємств, що здійснюють декларування на підставі договору", а в Наказі № 466 від 13.06.06. "Про введення в дію рішення колегії Держмитслужби від 05.06.06" поставило на порядок денний ініціювання змін до Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" щодо виключення з переліку видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню діяльності митного брокера [14].

Таким чином понині ліцензійні умови щодо діяльності митних брокерів не затверджені і відповідно нормальне ліцензування цього виду діяльності не можливе. Практика правозастосування знає схожі ситуації і в інших сферах, однак такий стан справ стає у пряме протиріччя з нормами чинного законодавства і конфлікт потребує негайного вирішення.

3 огляду на наведене в подальшому, досліджуючи особливості реалізації ліцензійного провадження у царині митної справи ми змушені будемо частіше звертатись до порядку видачі ліцензії на діяльність митного перевізника.

Третю групу відомчих нормативних актів, що регулюють порядок здійснення ліцензування складають акти прийняті центральними органами виконавчої влади, якім надано повноваження, щодо здійснення ліцензування. Видаються такі акти і Державною митною службою України.

Висновки. Практика показує, що відомче регулювання досить часто призводить до довільного трактування положень законів та інших актів вищої юридичної сили і навіть встановлення заборон та обмежень, що не передбачені у Законі "Про ліцензування певних видів господарської діяльності". Наприклад, лише за 2002 рік Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва України повернув на доопрацювання органам, уповноваженим здійснювати ліцензування більше тисячі регуляторних актів, котрі стосувались сфери дії Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності".

Слід розуміти, що відомчі акти можуть бути корисними лише в тому разі, якщо вони чітко відповідають законодавству щодо ліцензування. Є неприпустимим ситуація коли позиція міністерства, державного комітету чи іншого органу ліцензування суперечать критеріям державної політики щодо розвитку підприємництва.

Яскравим прикладом правильного підходу до відомчого регулювання є Наказ "Про затвердження Порядку видачі ліцензій на провадження посередницької діяльності митного перевізника" [16]. Він не лише не суперечить положенням нормативних актів вищої юридичної сили, а й полегшує їх застосування, більш детально визначаючи механізм реалізації окремих процесуальних норм, забезпечуючи адаптацію норм загального характеру до особливостей митної сфери та даючи вказівки щодо організації діловодства та вирішення питань технічного характеру, які виникають під час здійснення ліцензійного провадження у царині митної справи.

Література

1. Ковальова М.В. Адміністративно-правові режими підприємницької діяльності в Україні: Дис. ... канд. юрид. наук. - X.: 2008. - С. 142.
2. Про ліцензування певних видів господарської діяльності: Закон України від 1.06.00 р. № 1775 - ІІІ // Відом. Bepx. Ради України. - 2000. - № 36. - Ст. 299.
3. Про затвердження переліку органів ліцензування: Постанова Кабінету Міністрів України від 14.11.00. № 1698 // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 46. - Ст. 2001.
4. Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності: Постанова Кабінету Міністрів України від 4.07.01 №756 // Офіц. вісн. України. - 2001. - № 27. - Ст. 1212.
5. Про запровадження ліцензій єдиного зразка для певних видів господарської діяльності: Постанова Кабінету Міністрів України від 20.11.00 №1719 // Офіц. вісн. України. - 2000. - №47. - Ст. 2055.
6. Про термін дії ліцензій на провадження певних видів господарської діяльності, розмір і порядок зарахування плати за їх видачу: Постанова Кабінету Міністрів України від 29.11.00 №1755 // Офіц. вісн. України. - 2000. -№48. - Ст. 2093.
7. Про затвердження Порядку формування, ведення і користування відомостями ліцензійного реєстру та подання їх до Єдиного ліцензійного реєстру: Постанова Кабінету Міністрів України від 08.11.00 №1658 // Офіц. вісн. України. - 2000. - № 45. - Ст. 1937.
8. Про затвердження Інструкції про порядок заповнення бланка ліцензії єдиного зразка: Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 18.12.2000 № 78 // Офіц. вісн. України. - 2001. - № 1-2. - Ст. 54.
9. Єдиного ліцензійного реєстру: Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємницгва від 06.03.2001 № 47 // Офіц. вісн. України. -2001. №12.- Ст. 523.
10. Про затвердження Ліцензійних умов провадження посередницької діяльності митного перевізника: Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державної митної служби України від 25.03.2004 № 34/212 // Офіц. вісн. України. - 2004. - № 13. - Ст. 914.
11. Про затвердження Положення про діяльність підприємств, що здійснюють декларування на підставі договору: Наказ Державної митної служби України від 22.07.97 №340. // [Електронний документ] http://www.customs.gov.ua
12. Про необхідність усунення порушень вимогам Указу Президента України від 03.02.98 № 79/98 Державною митною службою України: Рішення Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 11.07.00 № 17-80/7 // Офіц. вісн. України. - 1999.
13. Щодо ліцензування господарської діяльності з посередницької діяльності митного брокера та митного перевізника: лист Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва від 28.09-2001 № 2-431-955/5894 // Офіц. вісн. України. - 1999.
14. Про введення в дію рішення колегії Держмитслужби від 05.06.06: Наказ Державної митної служби України від 13.06.06 № 466 // [Електронний документ] http://www.customs.gov.ua
15. Кужель О.В. Формування паритетності інтересів. - К, 2002. - С. 58.
16. Про затвердження Порядку видачі ліцензій на провадження посередницької діяльності митного перевізника: Наказ Державної митної служби України від 6.04.04 № 243 // Офіц. вісн. України. - 2004. - № 15 - Ст. 1062.